每經熱評丨南昌，一個后發省會城市何以規劃建設都市圈？

每經特約評論員 陳憲（上海交通大學安泰經濟與管理學院教授、上海全球城市研究院特聘研究員）

近日，隨著香港特區行政長官林鄭月娥的2021施政報告公布，香港《北部都會區發展策略》發布，深港兩地將深度合作，形成一個超級都市圈引發無限想象。與之形成鮮明對比的是，中部地區南昌市的發展情況。

2020年，在中部地區6個省會城市GDP排名中，南昌市排名第五，GDP為位居第四的合肥市的57.2%。在全國27個省會城市GDP排名中，南昌位列第20位。南昌發展相對滯后有多方面原因，比較一致的觀點是空間結構不合理。由此導致的主要問題是，南昌城市首位度偏低，進而集聚資源要素的能力不足以支撐省會發展，更談不上發揮省會優勢。

一般認為，在經濟發展水平較低的省份，如果沒有一個強省會，難以避免資源要素尤其是人才向省外流出；同時，省會在一省范圍內集聚和配置資源能力不夠，省內各市勢必缺乏向心力，進而，難以與其他中部省份競爭。筆者建議，從調整空間結構入手，超前規劃建設南昌都市圈，重構基礎設施體系和現代產業體系，有望力促南昌和江西經濟持續健康發展。

南昌空間結構不合理

南昌空間結構不合理，已被有關各方長期詬病。采用現行劃定都市圈空間范圍的方法，以南昌新區紅谷灘為圓點，按半徑60~80公里的范圍畫兩個圈，不難看到，在這兩個圈內的永修縣、靖安縣、奉新縣、高安市、豐城市、樟樹市和余干縣等縣市，都在其他地級市的轄內。從交通連接上看，它們大多與南昌接壤，距離南昌更近，距離行政管轄的地級市更遠。以靖安為例，靖安距離南昌65公里左右，距離宜春近200公里。從經濟聯系上看，由于空間距離、市場流通、產業鏈和產業生態等方面的原因，這些縣市無疑與南昌更加緊密，甚至基本形成了一體化的態勢。同時，在轄域面積16.69萬平方公里的江西省，省會面積7195平方公里，占比僅4.31%（在中部6省中，該占比最低）?？梢姡鳛槭哪喜?，其空間結構不盡合理。

在南昌市的空間結構中，還存在市轄區面積過小，占比過低的問題。南昌市市域面積7195平方公里，市轄六區面積2631.36平方公里，占全市面積36.6%。在江西，一直有個說法，為了在全國百強縣市保住江西唯一的南昌縣，而不將其撤縣建區。

筆者認為，從南昌整體發展的角度考慮，已經符合國家有關條件和標準的南昌縣應當撤縣建區。南昌縣1810.7平方公里，撤縣建區后，南昌市市轄區面積占比將提高到62%的合理水平。同時，新建的蓮塘區（擬）可將部分街道或鎮調整到青云譜區。這些舉措對南昌市中心城區的建設，城市化水平的持續提高將產生積極作用。

空間結構不合理，導致的主要問題是南昌城市首位度偏低，進而集聚資源要素是能力不足以支撐城市的發展。城市首位度原指“首位城市與第二位城市人口規模的比值”，現一般指“首位城市的經濟總量與地區經濟總量的比值”，常以百分比表示。

江西地處長三角、珠三角和閩東南的交匯處，史稱“人杰地靈、物華天寶”。有觀點認為，作為沿海發達地區的腹地，一旦交通基礎設施完善，南昌有望發展成為人流、物流、信息流暢達，新興產業集聚的區域中心城市。但就目前情況看，南昌似是中國城市經濟的“洼地”。

有人在分析南昌的管轄范圍、省內地位，以及集聚和輻射能力后認為，它是一個典型的弱省會。由于南昌在一省范圍內集聚和配置資源的能力不夠，省內各市缺乏向心力，贛州（贛南）與大灣區和廣東的聯系，贛西與長沙和湖南的聯系，上饒（贛東北）與長三角的聯系均高于與南昌的聯系。九江作為長江沿江城市，區位效應沒有很好發揮。多年來搞的昌九一體化本應是強強聯合，但因為二者都不夠強，故沒有真正地融合。

提高南昌首位度刻不容緩

對于南昌首位度不高的問題，江西省委省政府、南昌市委市政府一直高度重視，各方專家和各界人士也提出過許多積極建議。

早在2012年6月，在江西省政府正式出臺的《關于進一步推進城鎮化發展的實施意見》中，就提出了“著力培育和發展以南昌為核心的南昌大都市區”的構想。2015年12月，經國務院同意，住房和城鄉建設部復函江西省政府，原則同意《江西省城鎮體系規劃(2015~2030年)》。該《規劃》正式提出范圍達2.3萬平方公里的南昌大都市區，其核心區總面積為5090平方公里。2018年，江西省委十四屆六次全會明確提出江西區域發展新格局，要求南昌強化首位擔當、展現省會作為，切實發揮好聚集力、輻射力和帶動力，進而做大做強做優大南昌都市圈。盡管這些構想和規劃在落實中遇到了各種各樣的困難，但人們仍然寄予很高的期待。

從戰略上看，提高南昌首位度，做大做強省會，是比較一致的建議。城市首位度并非越高越好，首位度過高，意味著省內城市整體發展不均衡。但是，就江西省現階段的情況，以及與中部省份的比較中，可以得出南昌首位度偏低的結論.

在操作路徑上，比較集中的觀點是，應采取類似山東省的濟南市合并萊蕪市，安徽省的巢湖市拆分合并，將其中一部分并給合肥市的方法。這種行政手段比較簡單，且立刻見效。但見效的程度和實際的效果就不盡然了。合并了萊蕪的濟南市，目前的首位度仍在省會城市中“墊底”，為13.87%。

具體到江西省和南昌市，又有它們的具體情況。物理空間上靠近南昌市的縣市，分屬于不同的地級市。南昌行政上合并周邊縣市，勢必提出贛西地級市調整的棘手難題。做大了南昌，贛西還需要宜春、新余和萍鄉三個地級市嗎？答案不言自明，但做起來“傷筋動骨”。為此，筆者建議用都市圈即經濟功能區規劃建設的辦法，解決做大做強南昌的問題。如果能夠行政區劃調整和都市圈規劃建設并舉，當然更好。

都市圈規劃應提上日程

現在提出規劃建設南昌都市圈，從城市化演化邏輯和南昌城市發展階段看，的確超前了一點。但是，從南昌目前要解決的空間結構問題看，又不失為一個可行選擇。南昌周邊的縣市，如永修、靖安、奉新、高安、豐城、樟樹和余干等，都在其他地級市的轄內，它們的經濟社會聯系無疑與南昌更加緊密，但行政區劃調整是一個復雜系統的工程，短時間難以完成，故率先提出南昌都市圈規劃建設，既加快推動經濟功能區的形成，又可為后續的行政區劃調整創造條件。

在區域一體化的空間結構中，都市圈處于核心地位，是科技創新策源，新興產業集聚，公共政策協同，生態和社會治理，以及公共服務均等化的基本載體。南昌都市圈要在產業發展、綜合交通、公共服務和環境治理等方面做到集中規劃、全面賦能。周邊縣市不僅與行政區劃的南昌市功能互補、相互賦能，周邊縣市之間也將功能互補、相互賦能。特別要強調的是，周邊縣市基本不存在承接南昌市人口和功能疏解的問題，而是要按照集聚一定人口規模、形成獨立功能的要求，打造若干節點市鎮。

筆者建議，在已有工作的基礎上，先行專題研究南昌都市圈規劃建設課題，后續組織編制南昌都市圈發展規劃綱要，并報國家發改委審核批復。同時，根據南昌市和周邊縣市的發展現狀，近期從南昌都市圈的兩個專項規劃——基礎設施體系規劃和現代產業體系規劃入手，將南昌都市圈規劃建設做實做細做精。

在基礎設施體系方面，要加強現有基礎設施的整體性規劃，提升基礎設施運作效能。在現代產業體系方面，要著力打造產業鏈和產業生態；結合現有優勢產業，培育一批戰略性新興產業；大力發展有助于提高居民生活質量的生活性服務業。如在氣候條件好的靖安、奉新一帶發展康養產業，進而拉動大健康產業發展；在具有溫泉資源優勢的奉新、永修發展休閑旅游產業，進而形成以南昌—九江（廬山）為目的地的旅游產品。