張茉楠：隱性擔保是中國經濟最大風險

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張茉楠 （國家信息中心預測部世界經濟研究室副主任）

當前，中國債務金融風險不斷上升，而政府的隱性擔保機制則是這些風險的制度根源。從目前的實際情況看，政府隱性擔保問題凸顯，該制度逐步退出已成必然。

事實上，政府隱性擔保作為一種制度安排，通過調整政府與市場的關系使兩者能夠互補，從而有效化解“政府失靈”和“市場失靈”，以保障國有經濟部門順利融資，平穩推進經濟轉型的進程。然而，政府隱性擔保作為政府或有負債的重要載體，隱性擔保和政府或有負債存在緊密聯系。

2008年金融危機以來，中國政府通過提高資產負債表的杠桿率得到一個更加體面的“損益表”。從中國政府資產負債表來看，政府有較大的“正凈資產”，政府債務規模不大，全社會整體債務水平也處于警戒線之下。然而，風險并不完全在于中國債務的規模，最大的問題是其背后的結構性風險。

從資產結構看，資源性資產大約占到中國政府總資產的50%，經營性資產占到總資產的39%，行政性資產與財政收入占總資產的比重均為6%左右。由于出售經營性資產換取現金流需經過較長的時間和較復雜的程序，資源性資產在數量上的稀缺性和不可再生性，原來依靠拍賣土地和批租土地維持財政赤字規模的做法必然是不可持續的，特別是當遭遇外部沖擊和國內經濟不景氣時，很可能會引發短期償付危機或債務違約。

從負債結構看，政府負債主要包括：1、中央政府的內外債。2、“準國債”，指各政府部門所發行的有財政擔保的債券，如政策性金融債等。3、地方政府債務。由于我國法律規定地方政府不能自行發債,所以，地方政府債務主要是通過地方信托投資機構在國內外的借款和地方的國有企業以財政為擔保的債務。4、以金融不良資產及其轉化形式存在的或有負債，主要包括銀行及其他金融機構不良資產，以及處置銀行不良資產形成的新形式的或有負債。5、養老金、社保欠賬等隱性債務。

在負債的構成中，大部分都與政府的隱性擔保密切相關。首先，中國已經形成了一個“以中央政府為核心，以地方政府為主體”的完整隱性擔保體系。政府對企業的支持方式從過去的直接支持轉為擔保或隱性承諾，這些擔保或承諾并未被納入政府預算收支，但它們卻是一種隱性的預算外開支或責任。預算軟約束為地方政府提供了隱性擔保。

其次，與企業融資項目比較，地方政府的投資項目安全性更高。地方政府通過各種形式的欠款、掛賬和擔保產生了巨大的非顯性債務。由于各級政府間償債職責不清、事權界限不明，一旦累計的債務風險超過地方財政的承受能力，勢必逐級向上轉嫁償債風險，直接危及中央財政安全。

再次，企業部門資產負債表的影響。企業過度依賴負債融資，而資本金或所有者權益在融資結構中的比例過低，導致資本結構錯配。相關研究顯示，中國非金融企業債務占總債務的比重為62.4%，比其他國家的比重要高30到40個百分點。企業負債率飆升將會導致政府或有負債大幅增加，尤其是國有企業對政府資產負債表的沖擊不可小視。

最后，政府隱性擔保體現在對國有部門的金融保護上，上世紀90年代以來，政府通過國有金融對財政的制度替代，建立了對國有經濟的金融支持和對國有經濟的全方位擔保體系。隨著國有銀行不良資產規模的擴大，其累積的制度性風險越來越接近政府容忍度的邊界，政府通過剝離國有銀行不良資產或注資消除存量風險，使得國有銀行財政化承擔的或有負債逐步顯性化，并呈現金融風險財政化和負債成本上升的趨勢。

借助金融杠桿，地方政府干預金融發展經濟將放大金融風險和宏觀經濟波動。當前，政府對金融部門的干預和控制逐漸增強，金融財政化、財政貨幣化特征明顯，導致金融部門不良貸款率的攀升和資金配置效率的下降。

不徹底改變中國政府的隱性擔保制度，不阻斷由于隱性擔保缺乏而產生的道德風險蔓延，中國的財政金融風險不斷上升的局面難以根本性改變。