專訪中國(guó)政法大學(xué)副教授蔡樂渭：禁止網(wǎng)約車在浦東機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的通知不符合法律規(guī)定

每經(jīng)記者｜程雅    每經(jīng)編輯｜陳俊杰    

1月29日，上海市道路運(yùn)輸管理局下發(fā)《關(guān)于禁止網(wǎng)約車在浦東機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的通知》，其中提到嚴(yán)禁網(wǎng)約車平臺(tái)、聚合平臺(tái)發(fā)布起點(diǎn)為浦東機(jī)場(chǎng)區(qū)域及涉及的邊界道路的召車信息。

2月4日凌晨，上海發(fā)布披露，根據(jù)廣大市民乘客的建議，上海市交通委決定，從2月4日起恢復(fù)浦東機(jī)場(chǎng)區(qū)域內(nèi)網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)服務(wù)，市民乘客可通過(guò)各網(wǎng)約車平臺(tái)在浦東機(jī)場(chǎng)區(qū)域內(nèi)預(yù)約用車。

目前來(lái)看，浦東機(jī)場(chǎng)的網(wǎng)約車禁令風(fēng)波已告一段落，但輿論對(duì)此的討論并沒有停止。

上述通知是否符合法律規(guī)定？在網(wǎng)約車不能接單的情況下，“空港出行”仍能正常運(yùn)營(yíng)是否涉嫌壟斷？2月5日，就相關(guān)問題，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者（以下簡(jiǎn)稱NBD）專訪了中國(guó)政法大學(xué)副教授蔡樂渭。

網(wǎng)約車發(fā)展應(yīng)“公平競(jìng)爭(zhēng)”

NBD：《關(guān)于禁止網(wǎng)約車在浦東機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的通知》是否符合法律規(guī)定？

蔡樂渭：有關(guān)此問題，首先應(yīng)明確《關(guān)于禁止網(wǎng)約車在浦東機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的通知》的性質(zhì)。從現(xiàn)有信息看，該“通知”應(yīng)屬于行政規(guī)范性文件，具體而言，應(yīng)是實(shí)施《上海市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理若干規(guī)定》相關(guān)內(nèi)容的實(shí)施性文件。

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》規(guī)定：行政規(guī)范性文件“不得違法減損公民、法人和其他組織的合法權(quán)益或者增加其義務(wù)，侵犯公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)等基本權(quán)利”。一個(gè)特定的行政規(guī)范性文件是否存在此種情況，需視其內(nèi)容是否有上位法的合法依據(jù)。此次，《關(guān)于禁止網(wǎng)約車在浦東機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的通知》的內(nèi)容在于重申并實(shí)施地方政府規(guī)章《上海市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理若干規(guī)定》中有關(guān)“網(wǎng)約車平臺(tái)不得發(fā)布機(jī)場(chǎng)、火車站巡游車營(yíng)業(yè)站區(qū)域內(nèi)的召車信息”;“網(wǎng)約車駕駛員不得在機(jī)場(chǎng)、火車站巡游車營(yíng)業(yè)站區(qū)域內(nèi)攬客”的規(guī)定。換言之，表面上看，該“通知”是有地方政府規(guī)章作為依據(jù)的。但問題在于，《上海市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理若干規(guī)定》的前述規(guī)定本身是與《立法法》的規(guī)定相抵觸的。《立法法》第93條第6款規(guī)定：“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。”《上海市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理若干規(guī)定》恰恰在沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)依據(jù)的情形下，作出了有關(guān)網(wǎng)約車在機(jī)場(chǎng)、火車站運(yùn)營(yíng)的限制性規(guī)定。因此，本案所涉及的“通知”盡管在形式上有地方政府規(guī)章作為依據(jù)，但實(shí)質(zhì)上并沒有合法的依據(jù)，故而該“通知”是違法的行政規(guī)范性文件。

在程序上，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》規(guī)定：“除依法需要保密的外，對(duì)涉及群眾切身利益或者對(duì)公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)有重大影響的行政規(guī)范性文件，要向社會(huì)公開征求意見。”《上海市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》第十七條也有類似規(guī)定。

NBD：該通知是否侵犯了公民的利益？是否保障了網(wǎng)約車“公平競(jìng)爭(zhēng)”的機(jī)會(huì)？

蔡樂渭：從公平競(jìng)爭(zhēng)的角度看，網(wǎng)約車作為出租汽車行業(yè)的新業(yè)態(tài)，只要不會(huì)對(duì)社會(huì)與公眾造成特定的傷害，則其發(fā)展就應(yīng)該獲得公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，誰(shuí)優(yōu)誰(shuí)劣、誰(shuí)存誰(shuí)汰，應(yīng)該交由市場(chǎng)機(jī)制決定，不宜人為地加以干預(yù)，否則違背技術(shù)和市場(chǎng)發(fā)展的規(guī)律，最終會(huì)擾亂市場(chǎng)、阻礙社會(huì)的發(fā)展、損害公眾的權(quán)益。

需要特別注意的是，后續(xù)有特定的網(wǎng)絡(luò)約車平臺(tái)在浦東機(jī)場(chǎng)獲取了運(yùn)營(yíng)機(jī)會(huì)，雖然該平臺(tái)并沒有獲得合法的網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)許可，其客服人員也強(qiáng)調(diào)自身系“高端商務(wù)接送”而非網(wǎng)約車，但其運(yùn)營(yíng)本質(zhì)與合法的網(wǎng)約車并無(wú)二致。

決策應(yīng)充分聽取公眾意見

NBD：是否有辦法更好地解決乘客出行需求并解決公平性問題？在城市治理中，相關(guān)部門應(yīng)該扮演怎樣的角色？如何平衡好管理和服務(wù)的關(guān)系？

蔡樂渭：改革開放四十多年以來(lái)的歷史表明，市場(chǎng)機(jī)制是滿足社會(huì)需求、促進(jìn)社會(huì)公平包括市場(chǎng)主體之間公平競(jìng)爭(zhēng)的最好機(jī)制。在公眾出行領(lǐng)域，要更好地滿足乘客出行需求、解決公平性問題，也同樣應(yīng)該充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，通過(guò)市場(chǎng)的功能滿足需求、促進(jìn)公平。

當(dāng)然，這不是說(shuō)在這一領(lǐng)域內(nèi)政府就應(yīng)無(wú)所作為，在市場(chǎng)機(jī)制不能發(fā)揮作用的部分，或者說(shuō)所謂市場(chǎng)失靈的情形下，政府仍然可發(fā)揮其應(yīng)有的作用。具體來(lái)看，就出租汽車行業(yè)而言，首先應(yīng)該考慮盡可能地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，允許各種出租汽車業(yè)態(tài)開展競(jìng)爭(zhēng)。這樣，通過(guò)市場(chǎng)的優(yōu)勝劣汰，乘客的需求將得到更好滿足，不同的出租汽車業(yè)態(tài)之間也可能更公平地進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，讓更符合人們需要和社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的業(yè)態(tài)存續(xù)下來(lái)、發(fā)展起來(lái)。

換言之，政府在這一領(lǐng)域的作用，不是代替市場(chǎng)或違背規(guī)律進(jìn)行干預(yù)，而在于當(dāng)市場(chǎng)失靈的時(shí)候，去彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，適度促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，努力滿足市場(chǎng)的需求，讓市場(chǎng)為滿足人們的需求提供良好的服務(wù)。

NBD：目前，上海市交通委決定，從2月4日起恢復(fù)浦東機(jī)場(chǎng)區(qū)域內(nèi)網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)服務(wù)，您認(rèn)為上述通知短短幾天便被廢除，原因是什么？

蔡樂渭：從好的方面說(shuō)，《關(guān)于禁止網(wǎng)約車在浦東機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的通知》在短短幾天內(nèi)便被正式廢除或?qū)嵸|(zhì)上廢除，說(shuō)明了有關(guān)部門從善如流，較及時(shí)地聽取了社會(huì)各界的意見，并對(duì)自己的行為和決定進(jìn)行了調(diào)整，值得肯定。但從另外一個(gè)角度，這也說(shuō)明有關(guān)部門在作決策的時(shí)候，沒有依法充分聽取社會(huì)各界的意見，導(dǎo)致出臺(tái)了無(wú)法也不應(yīng)實(shí)施的相關(guān)決定，最終黯然退場(chǎng)，浪費(fèi)了行政資源，引發(fā)了社會(huì)紛擾。

此事件從發(fā)生發(fā)展而至收?qǐng)觯浔韺釉蚴紫仍谟谙嚓P(guān)部門沒有在決策過(guò)程中充分聽取公眾意見，其次也說(shuō)明社會(huì)輿論的聲音對(duì)政府決策具有相當(dāng)?shù)挠绊懀俅危欢ǔ潭壬弦舱f(shuō)明了上海市的相關(guān)部門當(dāng)改則改，很有擔(dān)當(dāng)。

但是，此事件之所以出現(xiàn)，更深層的原因恐怕在于《上海市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理若干規(guī)定》對(duì)網(wǎng)約車沒有真正做到公平對(duì)待。從發(fā)展方向上看，對(duì)網(wǎng)約車這樣的新事物，政府更宜將之與同行業(yè)其他業(yè)態(tài)平等看待，賦予其公平的地位，對(duì)于其是否可生存與發(fā)展，交由市場(chǎng)去決定；政府應(yīng)做好的是公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的維護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等“市場(chǎng)失靈”的應(yīng)對(duì)工作。

“空港出行”是否涉嫌壟斷經(jīng)營(yíng)？

NBD：“空港出行”的運(yùn)營(yíng)主體為航空港（上海）汽車服務(wù)有限公司，但該公司并沒有網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)許可。在事情發(fā)酵后，“空港出行”的客服也曾對(duì)媒體表示，：“我們不是網(wǎng)約車，我們是機(jī)場(chǎng)服務(wù)管家。”那么，“空港出行”所從事的究竟是不是網(wǎng)約車服務(wù)？

蔡樂渭：《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》第二條第二款規(guī)定：“本辦法所稱網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)服務(wù)，是指以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托構(gòu)建服務(wù)平臺(tái)，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游的預(yù)約出租汽車服務(wù)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”。

按此界定，本次事件中的“空港出行”有以下特征：以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托構(gòu)建服務(wù)平臺(tái)；整合供需信息；使用了車輛和配備駕駛員；提供非巡游的預(yù)約出租汽車服務(wù)。

上述特征足以說(shuō)明，“空港出行”本質(zhì)上屬于網(wǎng)約車平臺(tái)，如果他們沒有依法取得許可，則屬于是違法運(yùn)營(yíng)網(wǎng)約車。

NBD：在網(wǎng)約車平臺(tái)被禁止于浦東機(jī)場(chǎng)提供服務(wù)時(shí)，“空港出行”卻仍舊能叫到車，這是否涉嫌壟斷？

蔡樂渭：正如剛才所說(shuō)，無(wú)論“空港出行”是否取得網(wǎng)約車資質(zhì)，但其提供網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)服務(wù)是事實(shí)。

在其他網(wǎng)約車平臺(tái)都不得運(yùn)營(yíng)的情形下，“空港出行”卻獨(dú)家運(yùn)營(yíng)，這是典型的壟斷，其在此期間的壟斷經(jīng)營(yíng)顯而易見。

封面圖片來(lái)源：每經(jīng)記者 張韻 攝