樓繼偉:收支掛鉤制度存在五大弊端

◎每經(jīng)記者 胡健

　　“我們發(fā)現(xiàn)2013年一般轉(zhuǎn)移支付占中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的56.7%，今年的預(yù)算就達(dá)到了60.5%，就壓縮了專項(xiàng)，我們還可以壓縮專項(xiàng)，給地方以更大的靈活度。”樓繼偉說。

　　“不是干這個(gè)行的不太理解這句話的重大意義，外國(guó)的朋友們恐怕也沒有碰到過類似的事情，我說這件事情是非常非常重要的。”

　　3月20日，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在中國(guó)發(fā)展高層論壇的發(fā)言聚焦了一個(gè)財(cái)政專業(yè)領(lǐng)域問題：重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)。

　　在財(cái)經(jīng)媒體圈，樓繼偉向來以不按套路出牌著稱，此前的公開講話曾經(jīng)談到過中等收入陷阱問題、勞動(dòng)法問題等，他又在這次高級(jí)別論壇上拋出了專業(yè)的財(cái)政問題。

　　財(cái)稅專家李文海告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，在學(xué)術(shù)討論場(chǎng)合，樓部長(zhǎng)往往會(huì)說一些與財(cái)稅直接關(guān)聯(lián)不大，卻關(guān)系經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的理論話題，而這次談及財(cái)稅改革，掛鉤事項(xiàng)看似與日常生活較遠(yuǎn)，卻很關(guān)鍵，財(cái)政資金效率目前是個(gè)核心。

　財(cái)政部長(zhǎng)細(xì)數(shù)五大弊端

　　十八屆三中全會(huì)《決定》中涉及財(cái)稅體制改革諸多方面，《決定》明確指出“清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式”。

　　樓繼偉的發(fā)言由此而展開，在2013年清理之前，我國(guó)一共有7類重點(diǎn)支出是和財(cái)政收支或者是和GDP的規(guī)模掛鉤的，包括教育、科技、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、文化、計(jì)劃生育。

　　“七大類占多少呢？”樓自問自答，在2012年的預(yù)算，占全國(guó)財(cái)政支出的48%。如果沒有三中全會(huì)這句話，各部門還在攀比，還要加掛鉤事項(xiàng)，誰都是重點(diǎn)。這個(gè)掛鉤事項(xiàng)是有非常多的弊端的。

　　李文海說，很多規(guī)定有些是改革初定的標(biāo)準(zhǔn)，目的是保證階段性重大問題的解決，保證重點(diǎn)支出，另外一個(gè)大背景是，彼時(shí)我國(guó)不同區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距不是那么明顯，整體財(cái)政收入增長(zhǎng)也比較快。

　　但是現(xiàn)在更多表現(xiàn)出的是弊端，樓繼偉一口氣就說出了五個(gè)，包括與需求管理的靈活性要求相悖、和《預(yù)算法》新的規(guī)定績(jī)效原則是相悖的等。

　　他說，這么多年來，無論經(jīng)濟(jì)是過冷還是過熱，我們國(guó)家從來是財(cái)政赤字，不過是大一點(diǎn)，小一點(diǎn)而已。原因不能僅僅說是掛鉤一個(gè)原因，但是跟此有關(guān)。

　　樓繼偉陳述最多的是第二個(gè)弊端：從全國(guó)總量上掛鉤還比較容易實(shí)現(xiàn)，但是越到地方，越到基層，需求越有地方的特色，越零散，越?jīng)]有辦法掛。

　　他舉例說，比如北京和上海反映如果教育支出要達(dá)到當(dāng)?shù)厣a(chǎn)總值的4%以上，那么學(xué)校要換設(shè)施，換桌椅板凳，如果說五年換一次是比較合理的，按其測(cè)算大致三四年就得換一次。反過來在一些貧困的地區(qū)，4%的GDP作為教育支出的一個(gè)掛鉤原則，4%的GDP根本不夠用，但是這個(gè)掛鉤是從中央到地方一直掛到底的。

　一般轉(zhuǎn)移支付預(yù)算超六成

　　目前情況已有所改觀，這也是我國(guó)新一輪財(cái)稅改革的方向。

　　雖然既往的法律法規(guī)仍在，但全國(guó)人大已經(jīng)給出了新的解釋。樓繼偉說，預(yù)算是以《預(yù)算法》為依據(jù)，《預(yù)算法》的依據(jù)是要績(jī)效的。因此按照這個(gè)原則，中央本級(jí)和中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行了大力的整合。

　　2013年中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付有260項(xiàng)，今年的預(yù)算安排壓縮到94項(xiàng)，而且一個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付只有一個(gè)管理辦法。

　　“因此我們發(fā)現(xiàn)2013年一般轉(zhuǎn)移支付占中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的56.7%，今年的預(yù)算就達(dá)到了60.5%，就壓縮了專項(xiàng)，我們還可以壓縮專項(xiàng)，給地方以更大的靈活度。”樓繼偉說。

　　但是他表示，真正解決問題還要靠事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，也就是中央和地方財(cái)政關(guān)系的改革。“要分清哪些是中央的職責(zé)，哪些是地方的職責(zé)，哪些是中央和地方的共同職責(zé)，在此基礎(chǔ)上再設(shè)計(jì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容，那是下一步改革的事情。”

　　多位專家都向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者分析說，地方政府負(fù)債的主要原因也就在于地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配：地方支出責(zé)任多而財(cái)力不足。中央和地方政府事權(quán)劃分還在研究之中，從預(yù)算管理的角度上來講，提高中央對(duì)地方的一般性轉(zhuǎn)移支付成為一個(gè)選擇。

　　李文海解釋說，這牽扯的是一個(gè)系統(tǒng)改革，此前掛鉤帶來的最大問題就是財(cái)政資金使用效率低下，去年清理財(cái)政沉淀資金也與此相關(guān)，很多專款專用的資金花不出去，便冗余下來。

　　“經(jīng)濟(jì)在上行通道時(shí)，財(cái)政收入增速往往會(huì)被增長(zhǎng)放大，領(lǐng)先GDP增速，經(jīng)濟(jì)下行時(shí)候則反之，目前這個(gè)階段，正是財(cái)政收支平衡緊張之時(shí)，確保財(cái)政支出效率便很關(guān)鍵。”李文海說。

　　他說，如果給地方更大自主權(quán)，相應(yīng)的地方收支缺口也會(huì)得到有效彌補(bǔ)。

　　“總之，這個(gè)規(guī)定是非常重要的，使得我們的財(cái)政能夠更加符合實(shí)際，和我們財(cái)政有可能做反周期的調(diào)節(jié)或者反周期調(diào)節(jié)的余地大，使得我們的財(cái)政可以更好地關(guān)注績(jī)效，更貼近于實(shí)際。”這是樓繼偉發(fā)言的結(jié)語。

　　這么多年來，無論經(jīng)濟(jì)是過冷還是過熱，我們國(guó)家從來是財(cái)政赤字，不過是大一點(diǎn)，小一點(diǎn)而已。原因不能僅僅說是掛鉤一個(gè)原因，但是跟此有關(guān)。——財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉