李奇霖：PPP需做哪些改變才能吸引社會資本

每經編輯｜李奇霖    

◎李奇霖

近日，財政部PPP（政府和社會資本合作模式）融資支持基金正式啟動，規模為1000億元。同時，2億美元的PPP項目前期開發費用貸款已經落戶財政部PPP中心，對于政府債務中的存量項目轉為PPP項目的，財政部或將給予2%的支持。而在此前，各地政府已經先行啟動地方PPP融資支持/引導基金。其中，河南省規模達50億元，山東省800億元，江蘇省也達到100億元。

基金的成立形式主要是政府與金融機構的協同合作。財政在1000億的融資支持中出資100億~200億元，剩余份額將由金融機構、企業認購。從基金成立的效果來看，為財政資金起到增信作用，降低社會資本的擔憂，激發投資活力。

但從全國的PPP項目簽約率來看，明顯沒有跟上政策的推動步伐。那么，社會資本對PPP的擔憂在哪里？

筆者以為，造成PPP項目簽約率低的主要原因是收益和風險。一些不可控風險（主要是政府風險）會間接降低項目的實際收益率。收益阻礙社會資本的參與，并不在于絕對收益水平太低，而在于實際收益低于預期。

而造成實際收益低于預期的原因，又分為兩種：一種是單純的評估不合理或者經營不當造成的；一種是出現了難以預測的風險，比如服務需求量由于競爭性項目被分流、服務價格調整等。從梳理情況來看，大多數PPP項目失敗是由于各種非商業風險造成收益難以覆蓋成本。

除了經營風險、政治不可抗力，地方政府的決策也可能會成為社會資本的風險來源。PPP模式中社會資本負責項目的具體實施，但頂層設計仍由地方政府控制，地方政府的決策失誤就會轉化為社會資本的風險。

在風險分配設計上，筆者認為，在收益保障方面的設計要優于風險分配的安排。提高社會資本收益主要途徑有三種：降低社會資本的初期資金投入、增加項目營業收入以及降低成本。

但對于PPP參與方的風險分配如何實施，目前的政策安排仍存在模糊性，尤其是涉及到地方政府行為可能帶給社會資本的風險，似乎有回避之嫌。

筆者梳理了涉及到PPP項目社會資本與政府方風險分配的細節，主要文件包括《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（76號文）、《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金113號文）、《PPP項目合同指南（試行）》以及今年5月份《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》。

其中，“76號文”指出對于PPP項目的參與方，應按照“風險由最適宜的一方承擔”的原則，合理分配項目風險，項目設計、建設、財務、運營維護等商業風險由社會資本承擔，政策、法律和最低需求風險等由政府承擔；在此規定之上，后續的“財金113號文”又增加了“不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔”，但不可抗力風險內容尚待明確。

多數文件表達是一種允許的態度，此種承諾是否一定可行存在疑問，對于社會資本可能面對的最低需求低于預期的風險依然沒有明確的解決方案。

在PPP項目實施中，雖然地方政府與社會資本屬于合作關系，但在基礎設施和公共服務提供中，地方政府要負責頂層設計，這又客觀造成政府與社會資本之間關系的不對等。鑒于此，地方政府的決策可以保證社會資本風險收益，也可能產生反作用。

目前的風險分配設計，對地方政府行為可能帶來的社會資本收益不達預期的風險，并沒有明確的解決方案。如何避免地方政府決策變化給社會資本可能造成的風險以及如何在風險發生時保證社會資本的權益，這是社會資本最需要解決的疑問。

只有打消了社會資本的風險擔憂，才能進一步推動PPP在基建和公共服務領域大步前進。

（作者為民生證券研究院首席債券分析師）