張敬偉：居住證制度的核心要義是“補發”權利

◎張敬偉

當城市人口管理還處在戶口本、暫住證的框架之時，這兩者之所以飽受質疑，其表層的原因是身份歧視，而本質則體現出持證者所享受權利方面的不公。特別是暫住證，僅僅是城市管理者核發的“暫住”憑證，等于把外地人當成過客，強調的是治安管理，幾乎就沒有體現出任何權利屬性。

戶籍制度改革既要破除身份歧視，也要確保民眾權利保全下的自由遷徙。在無論城鄉都能享受到無差別的公共服務——這將是戶籍制度改革最終的核心要義，也是全國民眾所期。

居住證制度是戶籍制度改革新成果。居住證解決了暫住證所不能給予的權利待遇——雖然這還遠算不上全部的公共服務——但外來人口的權利畢竟得到了關切，城市管理者在公共服務方面，正逐步向外來人口開口子。

現實中，居住證制度依然是次優選擇，因為城市治理者短期內不可能給予所有外來人口同城同權待遇，而且核發的居住證在審批環節也預設了一定的門檻，導致目前只有少部分外來人才能申領到居住證。

在中西部地區和中小城市，由于城市缺乏足夠的吸引力，因而在外地人口入戶方面，提供了較為寬松的條件，外來人口申請居住證的門檻較低，比如可以購房等方式入戶當地戶籍。

但是在發達地區尤其是一線城市，居住證制度的門檻極高。基于城市管理的需要，北上廣深等一線城市的居住證制度具有明顯的面向精英特點。如北京實施的是“工作居住證”制度，對外來人口的學歷、工作單位、繳稅年限設定了很高的要求，同時設定了復雜的審批程序。即便如此，獲得北京工作居住證的外地人，也不能完全享受北京人的市民待遇。他們在身份和權利上依然屬于“戶口不遷、關系不轉、雙向選擇、來去自由”的“北漂一族”。

其實，在全國高達2.5億人的流動人口中，高端精英人士占比很少。精英人士由于擁有相當的能力和財富資源，可彌補異地棲居權利的不足。居住證制度傾向這部分群體，可以說是錦上添花。

好的制度是為了彌補權利缺失的大多數，讓公共服務陽光普照到每個普通個體，即居住證制度最大的善性是眷顧所有流動人口，尤其是對普通打工者的雪中送炭。

居住證制度只是戶籍制度改革的過渡，是城市管理者平衡戶籍人口和外來人員利益的折衷。居住證制度依然存在現實短板。

由于市場選擇和公眾趨利行為，2.5億流動人口大多流向發達地區和城市。期望發達地區和一、二線城市在短期內給予所有流動人口同城待遇也不現實。居住證制度逐步完善，也在情理之中。

但改革也需要大步走，地方居住證制度改革也要統一到中央的決策上來。去年底，國務院法制辦面向全國就《居住證管理辦法》征求意見，居住證制度從地方試驗升格為國家制度已成定局。意見稿不僅詳細逐條列舉了9項基本公共服務和6項居住證獨有的便利，也簡化了居住證的申請條件，只要流動人口在常住地居住半年以上，符合穩定就業、穩定住所、連續就讀中的任一條件，即可申請居住證。

戶籍制度改革正走向完善，未來若將戶口本和居住證統一于身份證，實現居民身份和權利的統一，將更能體現社會進步。