農墾改革首入“一號文”視野 36萬平方公里“處女地”有望資本化

每經編輯 每經記者 張雯 發自北京    

每經記者 張雯 發自北京

農墾改革又進一步。

2月1日，2015年中央一號文件發布，內容明確要加快轉變農業發展方式、全面深化農村改革等，而此前市場關注度頗高的構建新型農業經營體系、推進農村集體產權制度改革、農村土地制度改革均獲一號文件相當篇幅描述。

值得注意的是，農墾改革議題首次進入一號文件視野。文件明確，將加快研究出臺推進農墾改革發展的政策措施，深化農場企業化、墾區集團化、股權多元化改革，并將明晰農墾國有資產權屬關系。

國土面積的3.9%，被農墾系統握在手中，當前農墾企業資產總額已經超過1萬億元，但土地等資源性資產因并未納入農墾的資產評估而成了資本運作的“處女地”。《每日經濟新聞》記者了解到，農墾土地有望在改革中實現資本化運作，其潛藏的巨大爆發力將十分可觀。

農墾巨量“處女地”有待資本化

一號文件明確，加快研究出臺推進農墾改革發展的政策措施，深化農場企業化、墾區集團化、股權多元化改革，創新行業指導管理體制、企業市場化經營體制、農場經營管理體制。明晰農墾國有資產權屬關系，建立符合農墾特點的國有資產監管體制。

《每日經濟新聞》記者在相關人士處了解到，農墾改革將覆蓋行政管理體制、人力資源管理、土地制度等多方面議題，但在所有改革架構中，最基本也最重大的議題將是土地。

在少數幾個墾區的改革經驗中，“資源資產化、資產資本化、資本股份化”正在成為農墾土地改革的一條重要戰略。一位內部人士告訴《每日經濟新聞》記者，“根據去年農墾調研結果來看，關于農墾土地問題，已有多位官員提出要支持土地資源資產化、資本化，探索國有農場農用地轉讓、抵押、擔保的方式和途徑，國有農場存量建設用地或可入市交易，這也代表了一種改革的方向”。

資料顯示，目前農墾企業資產總額超過1萬億元，農墾系統擁有1779個國有農場、1412萬人口和323萬職工，土地總面積為36.6萬平方公里，占國土面積的3.9％，其中耕地面積約占全國的4.5％。2014年，農墾實現生產總值6500億元。值得注意的是，當前農墾企業的資產總額并未計算進土地等資源性資產。

1月31日，農業部農墾局與北京大學管理科學研究中心聯合啟動農墾改革發展重大戰略問題課題研究，北大教授厲以寧認為，“農墾改革的總目標應該是把國有資源或者資產，包括土地、資本和人力等三方面搞活，更好地發揮效益，在改革中，要研究解決好土地的資本化問題”。

厲以寧表示，農墾改革要研究解決好土地的資本化問題，“誰對土地進行投入，就應該獲得土地的增值收益”；在墾區城鎮化過程中，房地產的發展可成為經濟增長的動力；加快轉變經營方式，發展加工業和服務業，推動“六次產業”發展，將農墾建設成為農業現代化的重要基地。北京大學光華管理學院教授朱善利提出，“接下來的改革步驟中可以以黑龍江墾區側重農墾體制研究，以江蘇墾區側重混合所有制研究”。

一位地方農墾的負責人告訴《每日經濟新聞》記者，“現有農墾土地在資產抵押、資本運作上存在一些不規范現象，既加大了國有土地資產流失的可能性，也約束了農墾進一步做大做強，如能顯化土地的價值，則地方農墾的總資產至少可增至數百億元，這樣就大大提升了企業的抗風險能力”。

農墾土地改革“兩難”

前景雖美，但尚有“一步之遙”，農墾土地改革路上還有兩只妖精要打：一方是虎視眈眈的地方政府拿地沖動，一方是老舊運作體制市場失靈。

一位地方農墾負責人告訴《每日經濟新聞》記者，“國有土地的性質，不同于農村集體所有土地，在征占上存在更大的便利性，這也導致了，有些地方政府只要農場的土地和資源，不要農墾的人，在土地開發使用上往往侵害農場的利益”。

在地方政府“土地財政”的沖動下，擁有大片國有土地的農墾，常面臨地方政府插手農墾土地業務的境遇。“由于現行法律法規對農場國有土地管理缺乏系統規定，造成地方市縣政府大量低價收回國有農場土地，致使土地價值不能得到充分體現”，一位在2014年7月就農墾改革議題赴地方墾區進行調研的農業部人士告訴《每日經濟新聞》記者，“有一些下放采取屬地化管理的農場，已經出現較為嚴重的國有資源被蠶食現象，有的是被村民侵占，更多則被當地政府低價征用于城鎮建設和工業園區建設”。

事實上，在農墾的改革議題中，“墾地關系”一直是無法規避的一個現實問題。農墾的改革，必然涉及與地方政府的利害關系，而在現有改革較為成功的墾區看來，實現“墾地合作、地利共享”是應有之義，《每日經濟新聞》記者了解到，目前已有安徽、寧夏、上海等墾區進行了土地擴權賦能的實踐探索，其在不改變土地性質、不改變土地用途、不對土地進行處置的前提下，將土地評估作價注入農墾集團、轉增國有資本金，進而增強了墾區企業集團的資產規模、提高了融資能力。

以安徽農墾為例，其改革措施是將農墾土地由原來的屬地化管理變為省集中統一管理，農場作為鄉級土地利用總體規劃由地方編制，農場建設占用農用地實行指標單列，農墾土地開發復墾整理由省統一管理；農墾土地均由省級確權登記發證，并規范了農場土地處置。在這樣的管理前提下，截至2013年底安徽省農墾已完成土地確權面積93.95萬畝，確權率達97.21%。在安徽淮南，參照土地使用稅的分享模式，農場將按年得到按比例提高的獎勵，使農場職工實現了多元就業和收入增長。

地方墾區的實踐已經倒逼出改革的方向：資源變資產、資產變資本。《每日經濟新聞》記者了解到，“顯化土地價值”將成為農墾改革的重要研究方向：抵押、擔保、融資以實現其金融功能，作價入股以實現其資產屬。