甄別地方債是為了終結(jié)財政軟約束

每經(jīng)編輯 葉檀    

每經(jīng)評論員 葉檀

地方債務(wù)甄別關(guān)系到新預(yù)算法的實施，關(guān)系到未來地方政府定位。

1月5日是2014年底地方債務(wù)存量余額上報財政部的截止期，據(jù)《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》披露，地方債數(shù)量可能激增，地方政府糾結(jié)掙扎之后，多地傾向于通過做大現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)盤子，增加政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，以便為未來發(fā)債留下空間。

與此同時，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)比例也將上升。《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》調(diào)研的東部省份負(fù)債率較高的縣級樣本，此輪債務(wù)甄別后政府負(fù)有償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的債務(wù)占比分別為90%、6%、3%~4%，而上一輪審計結(jié)果中占比分別為30%、30%、40%。

甄別地方債務(wù)目標(biāo)之一是摸清地方政府家底后實施新老劃斷，從2015年開始讓地方政府進(jìn)入有序渠道內(nèi)發(fā)債，市場的歸市場，政府的歸政府，擁有真正的硬預(yù)算約束。

新預(yù)算法剛性約束未必能夠很快實現(xiàn)，以快刀斬亂麻的方式與以往的債務(wù)作出切割可能是成本較低的方式。

新老劃斷絕不是一刀下去就能切割得清清楚楚，統(tǒng)計的模糊地帶，地方官員的責(zé)任考量，財政官員對公益性、經(jīng)營性的理解不同，財政部門目前缺乏執(zhí)行細(xì)則，一刀切下去，很有可能血肉模糊。

有時候，表面是經(jīng)營性項目實際是公益性項目，如政府平臺為融資包裝出經(jīng)營性項目可以收費(fèi)，但資金統(tǒng)籌使用進(jìn)入了國道、省道等無收入來源的公益性項目。2014年12月23日，國家交通運(yùn)輸部首次匯總發(fā)布了 《2013年全國收費(fèi)公路統(tǒng)計公報》顯示，2013年我國收費(fèi)高速公路通行費(fèi)收入達(dá)到3316億元，總體虧損617億元。相比而言，19家A股高速公路上市公司，2014年前三季度的整體營業(yè)毛利率為51.82%，營業(yè)凈利率為31.6%，利潤率與銀行等盈利大戶不相上下。

以往債務(wù)“亂燉”時代，經(jīng)營性公路與政府還貸公路是一個籃子里的肉與青菜，好資產(chǎn)與壞資產(chǎn)搭配，讓好資產(chǎn)補(bǔ)貼壞資產(chǎn)。

現(xiàn)在，問題來了，一些地方公益性項目進(jìn)入地方政府預(yù)算籃子，由政府承擔(dān)償還責(zé)任，而準(zhǔn)公益、非公益性項目則將相應(yīng)額度歸為或有債務(wù)，要在公益性與非公益性、救助與擔(dān)保進(jìn)行準(zhǔn)確劃分比較困難。根據(jù)實際用途、未來發(fā)債空間等，對債務(wù)性質(zhì)作出自己的判斷，執(zhí)行者也沒有細(xì)則可供借鑒，只能根據(jù)自己的理解與上級的意見作出分類。

甄別地方債是為了終結(jié)拍腦袋的軟約束財政，但在甄別的過程中，卻難免新的拍腦袋。精準(zhǔn)甄別地方債是不現(xiàn)實的，也沒有一套精確的標(biāo)準(zhǔn)可供參考，如果再進(jìn)行一次統(tǒng)計，相信地方債結(jié)果還會有所不同。

只要大致了解地方債構(gòu)成，以及以往資金的去向，此次統(tǒng)計就算大功告成，同時，把握不發(fā)生地方債系統(tǒng)性風(fēng)險，為執(zhí)行新預(yù)算法勾勒大致框架，制止新的地方負(fù)債以企業(yè)債的方式改頭換面推向市場，造成新一輪政企不分。

此次上報負(fù)有償還責(zé)任的地方債大幅上升，意味著為消除存量債務(wù)風(fēng)險，不得不維持債務(wù)發(fā)行規(guī)模。對于1月1日前可以合法舉借政府債務(wù)的保障性住房、公路、水利、土地儲備等領(lǐng)域的 “在建項目后續(xù)融資”，如果政府債券資金不能滿足的，允許由企事業(yè)單位通過銀行貸款、企業(yè)債、中期票據(jù)等方式舉借政府債務(wù)，并納入預(yù)算管理和債務(wù)限額管理。

對地方政府預(yù)算進(jìn)行剛性約束有了一線曙光，這是由強(qiáng)有力的上級財政制約，由發(fā)債渠道的收緊造成的，而不是由地方人大等進(jìn)行約束形成的制衡機(jī)制，強(qiáng)有力的財政約束可以維持多久，財政體系是否精密，決定了剛性約束的效果。如果維持長久，只能靠地方人大監(jiān)督，市場的約束力量，后兩股力量目前非常薄弱。

新的拉鋸戰(zhàn)很快開始，地方政府需要盡可能多的空間，財政需要盡量剛性，是否進(jìn)入良性循環(huán)，取決于新預(yù)算法的執(zhí)行力，取決于盡快培育體制內(nèi)的監(jiān)督與市場的力量。