李宇嘉：以審計來破除土地供應非市場化

◎李宇嘉

首次對土地財政 “摸家底”式的審計已經在全國范圍內展開，筆者認為，本次審計應當從促進房地產市場化的角度出發，從房地產源頭——土地入手，徹底清除阻礙房地產實現市場化的最后一塊堡壘，以市場化來破全局改革的難題。

土地的非市場化是 “樓市亂象”一直無法根治的原因，房價長期以來只漲不跌、樓市調控“屢調屢敗”、供求失衡；若源頭上的土地無法實現市場化，我國房地產行業就無法實現市場化發展。近年來，樓市在市場化道路上進展之所以并不順利，甚至有滑坡跡象，突出的就是各種限制性的行政干預不得不登堂入室，這事實上是上游土地非市場化造成的。

土地長期非市場化運行，固化在土地和房地產上的一些地方政府行為亂象就無法避免，如地方舉債失控、抵制國家調控、熱衷于以土地搞大型項目開發、熱衷于搞開發區和新區、老百姓需要的公共服務長期滯后等。地方政府在土地和房地產領域出現的上述亂象，與我國當前改革的重點領域密切相關。

1998年住房市場化改革以來，在房地產中游和下游，市場化推進獲得了長足進步。但處在房地產行業上游的土地領域，盡管在2004年8月31日后，國家規定全部經營性用地一律實行市場化的“招拍掛”出讓模式，而且我們也看到了開發商在土地市場上的競爭是何等激烈。但充分市場化的也只有不到21%的住宅用地和8%的商業服務業用地，而在占比超過50%的工業用地出讓領域，“招拍掛”基本上變異為“量身定做”的偽市場化或不透明的協議出讓。即便是充分市場化的住宅用地和商業用地領域，也要扣除政府集資建房用地等非市場化部分，真正市場化的用地部分不足20%。

工業用地領域的非市場化，源于地方政府做大經濟規模、稅收規模、獲得良好政績考核和直接插手政府項目等方面的考慮。工業用地價格優惠，甚至減免地價是各地方政府提高招商引資競爭力，吸引國內外知名企業進駐本地的最佳手段。盡管犧牲了地價，但建設工業園區，引入知名企業，上大型生產或城市項目，再輔之以銀行貸款的支持，通過用地出讓帶動項目投資，能夠在短期內獲得固定資產投資增長、經濟和稅收增長、城市面貌改善的綜合績效，這是最受地方政府青睞的土地利用方式。

工業用地低地價、甚至免地價，一方面造成了工業用地低效利用。我國工業用地綜合容積率僅為0.6，土地資源浪費嚴重，造成住宅用地相對短缺；另一方面，城市“攤大餅”式擴張造成政府無力同步供給基礎設施，城市擴張超前于基礎設施建設，城市各類新區和開發區淪為“空城”或“鬼城”。

作為生產要素，工業用地低地價，造成很多產能過剩行業的擴張在不可能的情況下成為可能，僵尸行業和企業難以退出，環境污染和銀行風險突出，產業升級舉步維艱；以土地撬動社會融資，進而實現政府舉債，帶動項目開發和全社會固定資產投資的經濟增長模式，讓地方政府利益化、公司化，距離公共服務型政府漸行漸遠。土地非市場化，造成政府直接插手區域開發和工程項目從立項、規劃，到招投標、建設材料采購，再到建設和運營等各個環節，政府越位干預市場，開發和建設過程不透明，腐敗問題嚴重。

地方政府在工業地價上的損失，在住宅用地上得到了彌補。住宅市場化改革，讓終端住房消費和投資異常活躍，這直接帶動了前端土地 “招拍掛”環節地價不斷上升。2004年樓市大發展以來，50個主要城市“招拍掛”住宅用地價格翻了5~8倍，遠高于同期住宅價格3~5倍的漲幅。土地財政是由住宅用地高地價和工業用地規模化組成的，前者是地方政府的“第二財政”，也是樓市亂象和高房價的罪魁禍首，政府推高住宅商業地價和房價具有內在激勵，而后者是地方政府實現政績、經濟增長職能的“最佳載體”。

即便是由住宅用地“招拍掛”獲得的高額土地出讓金，由于在支出上沒有硬性約束，長期在預算外運行、操作空間大、不透明，除了彌補拆遷補償費用，絕大多數用在了補貼工業園區基礎設施建設、政府平臺注資、基礎設施前期投入，而以土地出讓金啟動的一些公共服務類項目，往往呈現“高大上”而不符合老百姓的實際需求。

從本質上講，土地已經成為地方政府實現政府經濟和收入增長目標的工具，非市場化是出于這些目標實現的方便而有意為之。本輪土地審計的目標之一要放在土地供應完全市場化上。一方面，要嚴格落實關于征地足額補償和市場化補償的各項政策，提高征用集體土地的成本，消除地方政府盲目擴大土地征用和出讓規模的激勵；另一方面，經營性工業用地要嚴格實施“招拍掛”市場化出讓、市場主體平等準入的政策，提高工業用地成本，徹底消除地方政府借工業用地低價，擴大經濟規模、插手具體項目的激勵。而工業用地價格提升后，過剩產業和產能也難以繼續存在下去，地方債務風險也就下來了；最后，住宅用地領域也要完全的市場化，住房保障僅限于基本保障，其余住房需求全部進入市場，嚴禁政府集資住房供地。土地實現完全的市場化后，住宅相對溢價將吸引更多的地進入住宅市場，住宅市場的各種亂象就少了；土地市場化后，房地產市場上中下游完全的市場化就實現了，上游對下游的制約也就消除了；土地市場化后，地方在政府借助土地實現項目投資、經濟增長和個人利益的激勵就少了，維系過剩產能、部門利益的激勵也少了，固定資產投資主導的經濟模式也就改觀了，政府經濟增長職能也就弱化了。再輔之以嚴格界定公共服務的范疇，并逐筆展開土地出讓金是否符合用途的功能性審計，政府就可以回歸公共服務職能了。

（作者為深圳市房地產研究中心研究員）