探索建立工商企業流轉林權準入制度

十八屆三中全會臨近，深化集體林權制度改革成為市場關注的熱點之一。國家林業局農村林業改革發展司副司長李軍近日接受中國證券報記者專訪時表示，當前集體林權制度改革正處于不進則退的承上啟下期、矛盾凸顯的攻堅克難期，深化改革的任務仍然任重道遠。應規范林權流轉，加快專業合作組織的發展，促進集約化經營，加大林下經濟、生態補償、金融服務等方面的政策扶持力度，全面深化林業改革，真正建立現代林業經營制度。

承包到戶不是終極目標

中國證券報：集體林權制度改革從2008年開始在全國推開，取得了怎樣的成效？進一步深化改革面臨哪些挑戰？

李軍：集體林權制度改革以來，已基本完成明晰產權、承包到戶的任務，基本落實了農民家庭承包經營權。改革取得的成效主要體現在兩個方面：一是充分調動了農民發展林業的積極性，有力地推動了林業生態建設。農民真正成為山林的主人，造林、育林、護林的積極性空前高漲，各地造林面積大幅增加，毀林案件明顯減少，森林質量穩步提升；二是有效促進了農民就業增收，有力地推動了林區民生改善。

不過，將林地承包經營權落實到農戶不是集體林權制度改革的終極目標。“逐步形成集體林業的良性發展機制，實現資源增長、農民增收、生態良好、林區和諧”才是改革的最終目標。在新形勢下，實現這一目標還面臨一些挑戰。

首先，農民是否還將是森林的經營主體？答案并不盡然。其一，隨著城鎮化水平的提升，越來越多的農民將離開農村走進城市；其二，受林地經營規模和經營條件所限，再加上生產要素逐利的特點，林地承包經營權的流轉將不可避免；其三，林地承包到戶，林農迫切希望提高經營森林的效益，出現非生態化等急功近利現象，負面效應在一些地方已開始顯現。

其次，要真正實現農民增收致富的目標，產業發展帶動是關鍵，但工商資本如何進入林業？如何保障農民的土地承包權益？對于工商業資本能否進入農業、林業，特別是能否通過大規模承包、租賃等形式長期占有農地等相關問題，我國還沒有明確的法律規定。林業部門正在探索建立工商企業流轉林權的準入和監管制度。工商資本進入林業實際上有許多障礙。例如，交易成本較高，難以獲得金融資本支持，林業經營的高風險屬性沒有改變。

四方面深化林改

中國證券報：我國已提出發展現代林業的目標，下一步該如何深化林改？

李軍：一是要圍繞維護農民的合法權益，加強制度建設。對于流轉制度，要嚴格遵循依法、自愿、有償的原則，加強流轉規范管理，強化流轉用途管制。對于資產評估制度，要加強森林資源資產評估管理，加快建立森林資源資產評估師制度和評估制度，規范評估行為。此外，還有林地承包經營糾紛調解仲裁制度、交易平臺制度、采伐管理制度、林權檔案管理制度等。

二是要圍繞實現林業“雙增”目標，爭取強林惠農政策。要進一步爭取造林、撫育、種苗、林機等各項國家補貼政策，爭取提高森林生態效益補償標準，爭取林下經濟發展扶持政策，加強林區基礎設施建設。

三是要圍繞促進農民就業增收，提高各項服務水平。要加快發展林業專業合作組織，把農民林業專業合作組織作為政策扶持重點和為農民服務的重要載體，大力發展林業專業合作社、家庭合作林場、股份制林場和各類林業專業協會等林業專業合作組織。

還要加強金融服務，配合有關部門爭取完善林業金融支撐服務制度。支持林農申請林權抵押貸款和小額貸款，引導金融資本向林業集聚。探索建立風險基金制度，推進森林保險（放心保）全覆蓋，完善森林保險承保理賠等相關政策。建立財政、金融、保險、林業、監管等部門聯席會議制度，共同推進相關工作。

四是要圍繞轉變政府職能，推進政府管理方式創新。

林下經濟前景廣闊

中國證券報：發展林下經濟是深化林業改革的重要內容。我國林下經濟的發展現狀如何？各地該如何發展？

李軍：發展林下經濟是一條“不砍樹也致富”的綠色發展之路。林下經濟包括林下種植、林下養殖、相關產品采集加工和森林景觀利用等內容，具有發展模式多、就業容量大、從業門檻低、市場空間廣的特點。預計到2020年，林下經濟等林業十大綠色富民產業總產值可達10萬億元。

發展林下經濟不是單純的種植業、養殖業、加工業和森林旅游業，而是涉及生態、經濟、文化多個領域，涉及林業、農業、畜牧業多個行業，涵蓋生產、加工、銷售多個環節，需要科學規劃、精心組織、穩步推進，確保實現生態效益和經濟效益雙贏。

一是要堅持生態優先。科學利用并嚴格保護森林資源，絕不能因發展林下經濟而犧牲生態。根據林地生態承載能力，合理確定林下經濟的種類和規模，大力發展生態經濟型項目。二是要堅持因地制宜。各地要根據當地自然條件、林地資源狀況和市場需求，科學制定林下經濟發展規劃，避免盲目跟進、一哄而上。三是要堅持科學引導。認真做好規劃編制、政策設計、政策咨詢、技術培訓、信息服務等工作，提高農民發展林下經濟的組織化水平、抗風險能力和市場競爭力。四是要堅持創新機制。大力推廣“龍頭企業+專業合作組織+基地+農戶”的模式，努力建成一批規模大、效益好、帶動力強的林下經濟示范基地，重點扶持一批龍頭企業和農民林業專業合作組織。