化解地方債務風險的路徑

楊濤

近年來我國的地方融資平臺債務風險，一直被視為金融領域所面臨的主要系統性風險之一。在中央經濟工作會議閉幕之后，這個問題更加受到重視。以筆者之見，綜合來看，對于2013年地方融資平臺債務的潛在風險，可以從多個方面來認識。

最不容忽視的，當然是融資平臺債務供求失衡帶來的膨脹風險。在地方政府的政績追求與GDP增速還難以真正脫鉤的情況下，地方投資沖動帶來的融資平臺債務增長壓力，在今年乃至整個“十二五”期間，都會持續存在。在推動城鎮化過程中，地方政府的主導作用，實際上主要是通過形形色色的所謂融資平臺類主體完成的。而對于融資平臺債務的監管約束，并不能從根本上解決這種供求失衡，頂多只能激發地方政府新的規避沖動，促使其把融資平臺的債務風險轉化為其他形形色色的地方政府的顯性或隱性財務風險。

再就是政策和監管環境變化的風險。應該說，政策與監管是影響地方融資平臺的最大不確定性因素。一則，由于政策的實際效果缺乏連續性，直接影響了地方融資平臺的行為模式，對其債務產生復雜影響。筆者認為，有鑒于當前經濟波動性在增大，GDP增速實際上還是政府政策的首要考慮因素。服務于GDP目標，融資平臺政策的松緊程度經常會有所變化，直接構成其債務的系統性風險要素。二則，政策只重“堵”不重“疏”，遂使融資平臺債務風險難以從根本上解決。迄今，應對融資平臺債務的政策，一直是以限制和約束為主，區別僅在于真正落實的程度。對于如何通過改革和創新，為融資平臺乃至整個地方融資體系提供新路徑，則很少涉及。三則，歸根結底，分析地方融資平臺債務風險，應以財政思路為主，而金融思路為輔。可在政策制定和監管運行中，更多還是以金融視角為出發點，如控制銀行不良率或影子銀行風險等等，這使得應對平臺債務風險的基本路徑存在問題。

當下人們討論最多的，實際上是融資平臺債務帶給銀行業的風險。可以說，治理整頓地方融資平臺的直接原因之一，就是想盡力防止風險向銀行體系轉移。通過嚴格清理，應該說目前源于平臺貸款的短期風險已相對可控。但是，一方面隨著更多的平臺貸款逐漸到期，而經濟形勢和財政收入狀況卻影響地方償付能力，使平臺貸款風險對銀行的潛在影響仍不容忽視。另一方面，雖然平臺融資開始更多依靠金融市場，但在銀行仍是市場最大承銷者和買方的背景下，許多風險依然會向銀行轉移。如銀監會主席尚福林就說，大部分城投債為銀行業金融機構持有，特別是部分城投債因市場認可度不高，致使承銷銀行被動持券，平臺風險由此大量留在銀行體系內，并未得到有效分散，銀行的實際風險敞口上升。必須指出，在以銀行主導的金融體系下，融資平臺風險難以被銀行體系所緩釋，也體現出商業銀行“短存長貸”的弊端，即我們還缺乏有效的中長期銀行機構，能穩定持續地提供中長期信貸資金。

近期對融資平臺的調控，確實著眼于帶給非銀行金融機構的風險。近年來，在融資平臺貸款被迫壓縮規模之后，地方政府變相通過將地方債務轉至銀行表外，如通過城投債、信托等形式繼續擴張。實際上，財政部等四部委之所以在2012年最后一天出臺《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》，就是考慮到有些地方政府違法違規融資有抬頭之勢，如違規采用集資、回購（BT）等方式舉債建設公益性項目，違規向融資平臺公司注資或提供擔保，通過財務公司、信托公司、金融租賃公司等違規舉借政府性債務等。在對影子銀行持負面看法居多的監管思路下，過分膨脹的政府融資平臺表外融資被列入風險重災區。

與其他國家比，我國地方政府債務占GDP的比重并不高，并且嚴厲的整頓已使得地方融資平臺更趨規范和透明。雖然今年受到諸多風險要素的影響，但地方融資平臺風險短期內仍然可控。歸根結底，這是基于兩方面的判斷，一是中央對地方具有較強的談判能力，政策和監管措施的執行力能夠保障，二是雖然政府的“資金流量表”和“收支表”出現壓力，但是其“資產負債表”仍比較健康，這也是國內外各界對于融資平臺背后政府“隱形信用”的信心來源。

需要承認的是，這兩方面要素無法徹底解決風險的積累，只是把應對風險和危機的時點推后，這是中長期內必須關注的問題，也是加快財稅體制、金融體制改革的動力所在。在我國目前的制度環境下，地方承擔的各種債務最終由中央財政負責清償。因此，地方政府融資平臺的債務風險，本質上應歸因于中央與地方的財政分權問題。迄今，應對地方融資平臺債務風險的措施，主要是以金融措施為主，這并不能從根本上解決矛盾。只有轉向“財政為主、金融為輔”的政策思路，圍繞地方政府投資職責的優化、中央與地方財權的重置等來促進改革，才能使相關風險真正被限定在可控范圍內。

（作者系中國社會科學院金融研究所研究員）