地方政府債務(wù)增長約束機(jī)制亟待建立

項(xiàng)崢

近年來，地方政府主導(dǎo)的投資成為驅(qū)動中國經(jīng)濟(jì)增長的重要動力之一，并由此帶動地方政府債務(wù)急劇擴(kuò)張。雖然地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張過快，容易引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，并可能會產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。因此，需要建立地方政府債務(wù)增長約束機(jī)制，抑制債務(wù)過度擴(kuò)張傾向，從而引導(dǎo)地方政府科學(xué)發(fā)展，并努力尋求經(jīng)濟(jì)增長與要素資源約束的內(nèi)在協(xié)調(diào)。

理論上來說，地方政府債務(wù)與地方政府收入的比率存在一個合意的程度，使得地方經(jīng)濟(jì)增長與要素的投入實(shí)現(xiàn)一個動態(tài)最優(yōu)平衡。每年地方政府的收入，扣除經(jīng)常性開支和資本性支出外，仍能有較大富余以支付利息和償還本金。地方政府收入，主要來源于稅費(fèi)收入，而不是主要依靠土地出讓金。當(dāng)然，適當(dāng)比例的土地出讓計(jì)劃，也是維持地方經(jīng)濟(jì)適度增長的基礎(chǔ)，但絕不是最主要的。

但從目前情況來看，地方政府收入中，土地出讓金收入比重較大。或者，可以合理推論，土地出讓金收入是地方政府實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)償還和地方投資項(xiàng)目資金的主要來源。

自去年以來的房地產(chǎn)調(diào)控，帶動土地市場成交量回落，土地出讓金收入也大幅下降。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2012年1~9月，全國房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地購置面積同比下降16.5%，土地成交價(jià)款5309億元，同比下降11%。土地成交價(jià)款下降，勢必增加地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，同時(shí)政府的預(yù)算平衡壓力也將顯著增加。

不難發(fā)現(xiàn)，部分地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，可能超過其地方經(jīng)濟(jì)增長潛力所能承受的范圍。過度依賴土地出讓金收入，不僅會帶動房價(jià)上漲，增加投資成本，抑制社會消費(fèi)，而且還會導(dǎo)致未來幾年經(jīng)濟(jì)增長率下降，政府債務(wù)負(fù)擔(dān)也將加重。若要維持相同比例的經(jīng)濟(jì)增速，未來地方政府債務(wù)率勢必陷入擴(kuò)張的態(tài)勢，并將可能導(dǎo)致災(zāi)難性結(jié)果。

由此可見，建立地方政府債務(wù)約束機(jī)制，勢在必行。建立地方政府債務(wù)約束機(jī)制，需要放開市政債市場。國外發(fā)達(dá)國家，特別是美國，地方政府可以自行發(fā)債，以此緩解財(cái)政壓力。

目前，我國沒有市政債市場，除少數(shù)試點(diǎn)省份之外，地方政府可委托財(cái)政部發(fā)債，自己不能單獨(dú)發(fā)行。從建立我國地方政府債務(wù)約束機(jī)制出發(fā)，若沒有一個穩(wěn)定的外部融資渠道，地方政府勢必陷入通過土地出讓收入緩解政府支出和經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張壓力的怪圈。因此，適當(dāng)開放市政債市場，有利于地方政府債務(wù)的合理增長。同時(shí)，要實(shí)現(xiàn)對地方政府債務(wù)增長的有效約束。

目前來看，這種約束主要來自當(dāng)?shù)厝舜蠛屯顿Y者。若未來能放開市政債市場，那么市政債投資主體，應(yīng)限制為地方投資者，不應(yīng)鼓勵金融機(jī)構(gòu)大量參與，否則這種模式與地方政府融資平臺貸款并無實(shí)質(zhì)差別。只有當(dāng)?shù)氐膫€人和企業(yè)成為地方債投資主體，才能真正實(shí)現(xiàn)對地方政府的有效約束。

與此同時(shí)，也要強(qiáng)調(diào)發(fā)揮地方人大的監(jiān)督作用。當(dāng)?shù)厝舜笠獙Φ胤秸氖杖牒椭С鰧?shí)行嚴(yán)格監(jiān)督，對預(yù)算計(jì)劃外的收入和支出項(xiàng)目，要進(jìn)行嚴(yán)格審核和監(jiān)督，以保證預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行的嚴(yán)肅性。 當(dāng)前，中國的經(jīng)濟(jì)增長越來越多依靠地方政府驅(qū)動，因此，建立地方政府債務(wù)約束機(jī)制的重要性不言而喻。

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